САМ СЕБЕ ЮРИСТ - юридическая консультация бесплатно
http://www.forum.samsebeyurist.ru/

Понятие и история приватизации в России
http://www.forum.samsebeyurist.ru/viewtopic.php?f=34&t=57463
Страница 1 из 1

Автор:  forumchanin [ 23 фев 2019, 05:54 ]
Заголовок сообщения:  Понятие и история приватизации в России

Среди социально-экономических и политических процессов, определивших на многие годы вперед облик современной России, особое место занимает приватизация. Исходя из значения римского термина "privatum" — частный, личный, сущность приватизации может быть охарактеризована в самом общем виде как переход части государственного имущества в частную собственность. Этот термин, получивший широкое распространение всего лишь в начале 90-х годов 20 века, в бытовом словоупотреблении имеет подчас негативную окраску, связанную с неизбежными издержками и трудностями перехода от государствленной административно-командной системы общественного производства к либеральной рыночной экономике. Во многом упреки, которые могут быть высказаны в адрес приватизации, ее идеологии и практики, обоснованны.

Это и торопливость в принятии решений, и недостаточный учет социальных последствий проводимой реформы и, не в последнюю очередь, весьма противоречивое и несовершенное законодательство. Тем не менее приватизация явилась процессом абсолютно необходимым и закономерным, причем неизбежность ее стала очевидной уже в последние годы существования СССР. Тотальное огосударствление экономики, абсолютное преобладание командных методов управления народным хозяйством, отсутствие конкурентной среды и инвестиционной активности обусловили глубокий структурный кризис советской экономики на рубеже 80-90 годов 20 века. Фактически приватизация стала возможной уже в соответствии с Законом СССР "О государственном предприятии (объединении)" от 30 июня 1987 года, который позволял передавать другим предприятиям и организациям, продавать, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять во временное пользование или взаймы здания, сооружения, оборудование, инвентарь, списывать их с баланса, если они устарели.

Однако эта формальная возможность в приватизационных целях широко не использовалась, поскольку законодатель вовсе не имел в виду тотальное изменение отношений собственности. Первым реальным шагом к приватизации явился союзный Закон — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 года № 810-1165. В Основах была предусмотрена возможность аренды во всех отраслях народного хозяйства и допускалось применение ее в отношении имущества всех форм собственности, следовательно, и в отношении безраздельно господствовавшей в то время собственности государственной. В юридико-техническом отношении Основы вызывали массу нареканий, однако в нашей недавней правовой истории они запомнятся не своим несовершенством, а тем, что они пытались создать (и создали) совершенно иной политико-правовой подход к возможности передачи важнейших видов государственного имущества в частную собственность.

Важно то, что законодатель специально оговорил возможность аренды земли и других природных ресурсов, а также предприятий (объединений), структурных единиц объединений, производств, цехов, иных подразделений предприятий, организаций как единых имущественных комплексов производственных фондов и других ценностей. Необходимо заметить, что определенная возможность аренды принадлежащих государству средств производства существовала и ранее. Так, статья 22 Гражданского Кодекса РСФСР от 11 ноября 1922 года допускала возможность аренды в установленном законом порядке "изъятых из частного оборота" национализированных и муниципализированных предприятий, строений и судов, допускалось даже отчуждение частей указанных имуществ, однако лишь "негодных и устаревших". Последующий Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 года осторожно относился к возможности аренды государственного имущества, видя в этом опасность незапланированного и бесконтрольного перераспределения собственности, и вовсе умалчивал о возможности выкупа арендованного имущества.

Поэтому Колоссальное практическое значение имела установленная в статье 10 Основ возможность выкупа арендованного имущества. Выкуп осуществлялся путем внесения арендатором арендодателю всей причитающейся ему арендной платы со стоимости сданного на полный амортизационный срок имущества, а также путем возмещения ему арендных платежей с остаточной стоимости имущества, аренда которого по договору прекращена до завершения амортизационного срока. Источниками выкупа могли быть любые средства, имеющиеся у арендного предприятия в соответствии с законодательством. После выкупа арендованного имущества арендное предприятие по решению его трудового коллектива могло быть преобразовано в коллективное предприятие, кооператив, акционерное общество или иной вид предприятия, действующего на основе "коллективной собственности". Средства от выкупа имущества государственного предприятия подлежали перечислению в соответствующий бюджет. Несколько позже положения Основ были уточнены Указом Президента РФ от 14 октября 1992 года № 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду".

Этим Указом параллельно развивались и некоторые положения первого российского Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 3 июля 1991 года № 1531-117, согласно статье 15 которого выкуп имущества, сданного в аренду, рассматривался уже прямо и непосредственно как один из способов приватизации. Строго говоря, впервые термин "приватизация" (без каких-либо пояснений и в смысловом сочетании с термином "разгосударствление" ) встречается в Законе РСФСР от 31 октября 1990 года № 293-1171 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР", затем — в союзном Законе "Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий", где термин "разгосударствление" применялся в случае передачи государственного имущества трудовым коллективам, в "приватизация" — отдельным лицам" Однако, такое словоупотребление не укрепилось в последующем законодательстве, оба понятия стали использоваться синонимично или даже приватизация стала рассматриваться как видовое понятие по отношению к родовому понятию разгосударствления.

В литературе предложен иной подход к этим понятиям. Разгосударствление — категория философско-экономического характера, означающая процесс сокращения вмешательства государства в экономическую деятельность, осуществляемую субъектами предпринимательства. Приватизация — это многоаспектное политико-юридическое понятие, подразумевающее передачу публичной собственности в частную собственность. Такой подход представляется правильным. Ранее российское законодательство о приватизации состояло из Закона от 24 декабря 1990 года № 443-1 "О собственности в РСФСР", Закона РСФСР от 25 декабря 1990 года № 445-1 "(О предприятиях и предпринимательской деятельности) и уже упомянутого Закона от 3 июля 1991 года № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Общая правовая возможность приватизации была предусмотрена статьей 25 Закона "О собственности в РСФСР", которая определяла, что предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в РФ, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.

Как следует из статьи 1 Закона, приватизация государственных и муниципальных предприятий — Приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депататов в капитале акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов, объединений, предприятий. В то же время, в силу прямого указания Закона 1991 года его действие не распространялось на приватизацию земельного и жилищного фондов, а также социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия. Эта сфера была закреплена за иным законодательством, например, Законом от 4 июля 1991 года № 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РФ".

Не применялся указанный Закон 1991 года и к восстановлению имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным образом изъяты против их воли в собственность государства. Исключительно важное место в идеологии приватизации по Закону 1991 года отводилось Государственной программе приватизации, которая должна была устанавливать цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации и содержать задания на текущий год и прогноз на два последующих года. Программа должна включать в себя: перечень объектов (групп объектов) государственной собственности, намеченных к приватизации, и обоснование их выбора; требования к местным программам приватизации; задания органам государственной власти и управления по приватизации государственного имущества; определение акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов, объединений, предприятий.

В то же время, в силу прямого указания Закона 1991 года его действие не распространялось на приватизацию земельного и жилищного фондов, а также социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия. Эта сфера была закреплена за иным законодательством, например, Законом от 4 июля 1991 года № 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РФ". Не применялся указанный Закон 1991 года и к восстановлению имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным образом изъяты против их воли в собственность государства. Исключительно важное место в идеологии приватизации по Закону 1991 г. отводилось Государственной программе приватизации, которая должна была устанавливать цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации и содержать задания на текущий год и прогноз на два последующих года. Программа должна включать в себя: перечень объектов (групп объектов) государственной собственности, намеченных к приватизации, и обоснование их выбора; требования к местным программам приватизации; задания органам государственной власти и управления по приватизации государственного имущества; определение предпочтительных способов приватизации и форм платежа, льгот членам трудовых коллективов приватизируемых предприятий; условия кредитования и размеры кредитных ресурсов, которые предполагается использовать для приватизации; величину суммы приватизационных вкладов, распределяемых среди граждан РФ в планируемом периоде, и размер вклада на одного получателя; условия использования при приватизации иностранных инвестиций; прогноз поступлений средств от приватизации в данный период и нормативы их распределения в бюджеты разных уровней, внебюджетные фонды и на другие цели.

Программа определяла и иные основополагающие параметры и пропорции российской приватизации. В Программе устанавливался перечень государственных предприятий, объединений или их подразделений, не подлежащих приватизации. Указанный перечень подлежал согласованию с субъектами РФ и ежегодному утверждению Верховным Советом РСФСР. Предусматривалось, что в развитие Государственной программы представительными органами субъектов РФ и муниципальных образований принимаются региональные и местные программы приватизации и нормативные акты, регулирующие порядок их выполнения. При этом введение региональными и местными программами дополнительных ограничений на приватизацию допускалось только в пределах и порядке, установленных Государственной программой приватизации. Программа приватизации на 1992 год была утверждена постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1992 года № 2980-1178, установив, что главными целями приватизации являются формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики; повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации; социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации; создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства; привлечение иностранных инвестиций, и др.

Программа впервые классифицировала предприятия по возможности их приватизации в широком диапазоне от подлежащих обязательной приватизации до таких, приватизация которых исключалась. С этой точки зрения все предприятия были подразделены на пять групп:

1) объекты и предприятия, приватизация которых запрещена;

2) объекты и предприятия, приватизация которых осуществляется только по решению Правительства РФ либо органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) объекты и предприятия, приватизация которых осуществляется только по решению Госкомимущества РФ с учетом мнения отраслевых министерств;

4) объекты и предприятия, приватизация которых допускается только в соответствии с местными программами приватизации;

5) объекты и предприятия, подлежащие обязательной приватизации.

Обязательной приватизации подлежали объекты и предприятия, в наибольшей степени влияющие на формирование и функционирование рыночной инфраструктуры, экономики РФ, а также объекты и предприятия, недостаточно эффективная деятельность которых сдерживала темпы экономического развития РФ и формирование рынка.

К предприятиям, подлежавшим обязательной приватизации, были отнесены:

- объекты и предприятия оптовой и розничной торговли (в том числе по продаже продукции производственно-технического назначения), общественного питания и бытового обслуживания (включая ведомственные объекты открытой сети розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания);

- объекты и предприятия (организации) строительства и промышленности строительных материалов;

- государственные сельскохозяйственные объекты и предприятия, в том числе птицеводческие (кроме совхозов).

- предприятия, осуществляющие переработку сельскохозяйственной продукции, обслуживающие сельскохозяйственное производство и выпускающие продукцию производственно-технического назначения для его обеспечения;

- предприятия пищевой и легкой промышленности;

- убыточные предприятия всех отраслей народного хозяйства, кроме тех, приватизация которых запрещена;

- законсервированные объекты и объекты незавершенного строительства, для которых истекли нормативные сроки строительства;

- имущество предприятий, ликвидированных без установления правопреемства;

- предприятия автомобильного транспорта, кроме объектов и предприятий городского пассажирского транспорта (за исключением таксомоторного транспорта), а также предприятий по его ремонту (такие предприятия подлежали приватизации в соответствии с местными программами).

Закон 1991 года предусматривал четыре способа приватизации:

1) купля-продажа по конкурсу;

2) купля-продажа на аукционе;

3) продажа долей (акций) в капитале предприятия;
4) выкуп имущества предприятия, сданного в аренду.

Приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) осуществлялась после преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества. Порядок преобразования был установлен "Временным положением о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества", утвержденным Указом Президента РФ от 29 января 1992 года № 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий". Названный Указ имел исключительное значение для российской приватизации, поскольку он оснастил приватизационный процесс целым шлейфом нормативных актов — положений, устанавливающих порядок и правила приватизационной процедуры. Это: Временное положение о порядке подачи, оформления и принятия к рассмотрению заявки на приватизацию государственного, муниципального предприятия в РФ; Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации; Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества; Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ по конкурсу и др.

В скором времени Президентом РФ был подписан еще один важный указ от 1 июля 1992 года № 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", утвердивший "Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием их в акционерные общества открытого типа". Основной целью данного указа являлось достижение организационной самостоятельности и конкурентоспособности государственных предприятий, не вышедших из состава объединений (производственных, научно-производственных и иных, в том числе и добровольных), которые в рамках проводившейся государством экономической политики рассматривались в качестве рудиментов советской экономики. Кроме того, предполагалось наделение статусом самостоятельных акционерных обществ обособленных подразделений предприятий, желавших "порвать" с головным предприятием. Преобразование указанных подразделений в открытые акционерные общества (коммерциализация) осуществлялось без их предварительного преобразования в самостоятельные государственные предприятия.

Решение о коммерциализации принималось соответствующим комитетом по управлению имуществом на основании выписки из протокола общего собрания трудового коллектива подразделения. При этом согласия трудового коллектива предприятия (объединения), куда входит подразделение, не требовалось. В разделе IV названного Положения приводился "Типовой устав акционерного общества открытого типа", который был обязателен для применения при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества открытого типа. Учредителем такого общества являлось Госкомимущество России или его территориальное агентство. После регистрации общества комитет передавал права учредителя и пакет акций в соответствующий фонд имущества. Фонд продавал акции членам трудового коллектива приватизируемого предприятия на льготных условиях (скидка на 30% и рассрочка в оплате до 3 лет) в течение месяца после учреждения общества. Часть акций могла быть внесена в фонд акционирования работников предприятия, а также обменена на акции инвестиционных фондов. Нереализованные акции оставались в распоряжении соответствующего фонда имущества.

По конкурсу продавались предприятия, а также активы ликвидированных предприятий (в том числе в стадии ликвидации), когда от покупателей требовалось выполнение определенных условий. Продажу предприятий по конкурсу осуществляла конкурсная комиссия, которая определяла условия, порядок и сроки проведения конкурса. Цена покупки определялась в ходе конкурсного рассмотрения, однако не могла опускаться от начальной цены продажи ниже чем на 30%. Если предприятие не продавалось по конкурсу за такую цену, оно снималось с конкурса, причем план приватизации подлежал пересмотру. Аукцион отличался от конкурса лишь тем, что предприятие продавалось покупателю, предложившему наивысшую цену, причем от покупателя не требовалось в дальнейшем выполнения каких-либо условий.

Приватизация имущества государственного или муниципального предприятия, сданного в аренду с правом выкупа, по договору, заключенному до вступления в силу Закона 1991 года, могла осуществляться следующими способами:

- в соответствии с договором аренды, если размеры, сроки, порядок и иные условия внесения выкупа установлены договором аренды с предоставлением трудовому коллективу арендного предприятия всех льгот, предусмотренных для трудового коллектива государственного и муниципального предприятия;

- путем преобразования арендного предприятия в акционерное общество открытого типа с правом первоочередного приобретения арендаторами акций, принадлежащего государству и муниципалитетам, если такое решение принято общим собранием (конференцией) арендаторов.

Арендаторам предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, не имеющим права на выкуп арендованного имущества в соответствии с условиями договоров аренды, заключенных с ними до вступления в силу Закона 1991 года, такое право могло быть предоставлено в случае согласия членов коллектива арендаторов на выделение в процессе приватизации отдельных структурных подразделений. В остальных случаях арендатор мог получить право на приобретение арендованного имущества только в порядке, установленном статьями 20, 21, 24 Закона 1991 года, т.е. по конкурсу, на аукционе либо в особом порядке, установленном для участия в конкурсе (аукционе) членов трудового коллектива работников государственного или муниципального предприятия, которые могли в этих целях учредить товарищество или акционерное общество либо заключить договор о совместной деятельности.

Для всех способов приватизации (кроме выкупа арендованного имущества) Закон 1991 года определял возможный круг покупателей предельно широко, используя так называемый "негативный признак", т.е. устанавливая единственное ограничение на участие юридических лиц в приватизации: не могут быть покупателями и участвовать в конкурсе, аукционе, покупать акции приватизируемых предприятий юридические лица, в уставном капитале которых доля государства, местных Советов, общественных организаций (объединений), благотворительных и иных общественных фондов превышает 25%. Для выкупа арендованного имущества это ограничение не имело значения, так как бывший арендатор по определению не мог иметь "критической" доли в своем уставном капитале. Естественно, что такое ограничение не применялось и к гражданам-покупателям. Продавцами государственных предприятий, а также акций приватизированных предприятий, находившихся в собственности РФ выступали только Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители.

Указом Президента РФ от 14 августа 1992 года № 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ" было утверждено "Положение о приватизационных чеках", которым должна была быть реализована идея о бесплатной передаче гражданам РФ в процессе приватизации государственного имущества РФ и государственного имущества субъектов РФ. "Чековая приватизация" не применялась в отношении объектов муниципальной собственности. Приватизационный чек (ваучер) признавался предъявительской государственной ценной бумагой целевого назначения, имел номинальную стоимость в рублях и мог быть использован для полной либо частичной оплаты объекта приватизации, а также мог покупаться и продаваться без ограничений. Эта последняя возможность и была использована многими крупными инвесторами, скупавшими чеки у населения. Завершение "бесплатной чековой приватизации" связано с Указом Президента РФ от 22 июля 1994 года № 1535, которым были утверждены "Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года". Предполагалось, что Основные положения будут действовать до принятия Федерального закона об утверждении новой Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года.

Согласно Основным положениям, предусматривалось использование следующих способов приватизации: безвозмездной передачи акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненных к ним лицам в соответствии со льготами, предоставленными Основными положениями; продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации (работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке); по инвестиционному конкурсу; по коммерческому конкурсу; на аукционе, в том числе проводимом с использованием фондового рынка (включая фондовые биржи); на специализированном аукционе по продаже акций; продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами (на аукционах; по коммерческому конкурсу, в том числе с ограничением состава его участников, по инвестиционному конкурсу); выкуп арендованного имущества; продажа предприятий товариществам в соответствии с предусмотренными для них дополнительными льготами. Несмотря на большое количество нормативных актов, относящихся к приватизации, качественный их уровень и согласованность между собой оставались невысоки, что весьма негативно сказывалось на эффективности приватизационных процессов.

Страница 1 из 1 Часовой пояс: UTC + 3 часа [ Летнее время ]
Powered by phpBB® Forum Software © phpBB Group
http://www.phpbb.com/